#InvestEU: Plano de Investimento Juncker avaliada por Bruegel think-tank após o primeiro ano de funcionamento

Com o Plano Juncker, a Comissão Europeia pretende apoiar valiosos projetos de risco, alargando a capacidade de risco do Banco Europeu de Investimento (BEI). Grégory Claeys e Alvaro Leandro, do Centro de estudos de Bruegel, pergunte se o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos foi realmente utilizado para financiar projetos "adicionais"? Os autores sugerem maneiras pelas quais o plano poderia aumentar seu 'valor agregado' e apoiar mais projetos de alto risco e alto retorno. 

A Comissão Europeia e o BEI publicaram recentemente alguns dados sobre o andamento do “Plano de Investimento para a Europa”, após um ano de funcionamento. O chamado plano Juncker, a resposta da Comissão Europeia ao défice de investimento que afeta a Europa desde o início da crise, foi oficialmente aprovado em junho de 2015 e o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) foi lançado imediatamente a seguir. No entanto, dada a urgência da situação de investimento na Europa, a pré-aprovação dos projetos já tinha começado em abril de 2015 ao nível do BEI, a fim de acelerar a introdução do plano.

Qual é o plano mesmo?

A principal característica do plano é usar uma pequena fração do orçamento da UE como garantia para projetos do BEI que seriam mais arriscados e inovadores do que os habituais. Esses projetos seriam rotulados como “projetos do FEIE” e gerariam um total de € 315 bilhões de investimento nos próximos três anos por meio de alavancagem e cofinanciamento. A ideia original por trás do plano era empurrar o BEI: 1) para financiar projetos de maior risco valiosos, incapazes de garantir financiamento hoje, e 2) adotar uma posição júnior em relação aos seus co-financiadores para reduzir os riscos assumidos por investidores privados, a fim de para aumentar as chances de atraí-los. Os recursos utilizados para a garantia provêm de uma reorganização dos orçamentos da União Europeia de 2015 a 2020 e são principalmente retirados das rubricas orçamentais Horizonte 2020 (ou seja, investigação e inovação) e do Mecanismo Interligar a Europa (ou seja, infraestruturas de transportes).

Onde estamos depois de um ano?

Desde o início do plano, foram aprovados 11.2 mil milhões de euros em projetos, inicialmente pelo BEI sob o controlo da Comissão e, quando foi finalmente criado no início de 2016, pelo Comité de Investimento do FEIE, que é responsável por concessão do apoio da garantia da UE em consonância com as orientações de investimento do FEIE: € 7.8 mil milhões para projetos de infraestrutura e inovação com o rótulo FEIE financiados diretamente pelo BEI e € 3.4 mil milhões para o financiamento de PME através do Fundo Europeu de Investimento (FEI). A decolagem do Plano Juncker tem sido relativamente lenta, considerando que o plano prevê que o BEI desembolse € 60 bilhões em três anos, ou seja, € 20 bilhões / ano, o que ainda estamos bastante longe no primeiro ano. O ritmo precisa ser acelerado se o presidente Juncker quiser cumprir sua promessa inicial.

No que diz respeito aos investimentos do FEIE feitos através do Fundo Europeu de Investimento (FEI), a partir de hoje consistem em 165 acordos de financiamento de PME e assumem principalmente a forma de acordos COSME (Competitividade das Empresas e PME) e InnovFin, dois programas da UE introduzidos em conformidade com o novo Quadro Financeiro Plurianual da UE em 2014. O COSME oferece garantias a instituições financeiras para que forneçam financiamento a PME e capital de risco a fundos de ações que investem em PME, enquanto a InnovFin oferece garantias e empréstimos apoiados por fundos do Horizonte 2020 para apoiar investimentos em investigação e inovação . A ideia é, portanto, usar a garantia do orçamento da UE do Plano Juncker para expandir esses programas. Antes da adoção do Plano de Investimento, os fundos dedicados a estes programas no orçamento da UE foram limitados a € 2.3 mil milhões ao longo de seis anos (2014-20) para o COSME e € 2.7 mil milhões para a Innovfin durante o mesmo período. A utilização da garantia do orçamento da UE permitirá, por conseguinte, que a dimensão destes programas aumente significativamente. Em teoria, parece uma boa ideia que poderia desbloquear o investimento em PMEs e em projetos de inovação. No entanto, dada a introdução muito recente destes programas, ainda é muito cedo para avaliar se isso representa uma boa utilização da garantia do orçamento da UE.

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Quanto aos projetos de infraestrutura e inovação do FEIE, que representam a maior parte do plano, de acordo com a Comissão, 57 projetos foram aprovados até agora, mas os detalhes estão disponíveis no site do BEI para apenas 55 deles.

Os projetos do FEIE são 'adicionais'?

Para avaliar o progresso do Plano Juncker no que diz respeito a projetos de infraestrutura e inovação, vamos examinar mais de perto os detalhes de cada um dos projetos do FEIE aprovados durante o primeiro ano.

O plano só conseguirá impulsionar o investimento na Europa se permitir projetos valiosos, mas arriscados, atualmente incapazes de encontrar financiamento. Além disso, dados os custos de oportunidade decorrentes da obtenção de dinheiro dos principais programas de investigação e inovação (I&I) e de infraestruturas de transportes da UE, a utilização de recursos do orçamento da UE para garantir alguns projetos específicos do BEI só se justifica se conduzir a um investimento «adicional».

Conforme explicado no artigo 5.º do regulamento FEIE, os projetos são considerados adicionais se “não pudessem ter sido realizados (…), ou não na mesma medida, pelo BEI (…) sem o apoio do FEIE”. Além disso, o regulamento especifica que “os projetos apoiados pelo FEIE devem ter normalmente um perfil de risco mais elevado do que os projetos apoiados pelas operações normais do BEI”. A melhor forma de avaliar a adicionalidade dos projetos seria, portanto, conhecer o perfil de risco de cada projeto do FEIE.

No entanto, as informações fornecidas sobre cada projeto não são detalhadas e geralmente consistem no nome do projeto, uma breve descrição, o montante de dinheiro investido pelo BEI, o custo total do projeto e alguma avaliação social e ambiental do projetos. Dadas as informações atuais disponibilizadas pelo BEI para cada projeto, não é possível avaliar diretamente o seu perfil de risco.

No entanto, tentámos determinar através de um método alternativo - embora reconhecidamente imperfeito - se estes projectos são 'adicionais', ou pelo menos se são diferentes, mais inovadores e mais arriscados do que os habituais projectos financiados pelo BEI e, portanto, se o desvio dos fundos do orçamento da UE se justifica.

Utilizando a breve descrição e o nome de cada um dos projetos, procuramos projetos semelhantes financiados pelo BEI fora do Plano de Investimento e os classificamos em quatro categorias: projetos para os quais poderíamos encontrar projetos normais do BEI com elevados níveis de semelhança , projetos para os quais pudemos encontrar projetos do BEI com níveis baixos de similaridade, projetos para os quais não foi possível encontrar um projeto do BEI semelhante e projetos para os quais não foi fornecida informação suficiente.

Um dos projetos do Plano de Investimento é o alargamento da autoestrada A6 entre Wiesloch-Rauenberg e Weinsberg, na Alemanha (um total de cinco projetos do FEIE envolvem investimentos em autoestradas). Encontramos um projeto semelhante que havia sido financiado pelo BEI em 2013: o alargamento da autoestrada A9 na Holanda. Outro exemplo são os parques eólicos: há quatro projetos EFSI envolvendo parques eólicos offshore e dois onshore; entretanto, o BEI já financiou projetos envolvendo os dois tipos de parques eólicos no passado (aqui está um exemplo de um parque eólico offshore financiado pelo BEI, e aqui está um de um parque eólico onshore). Mais uma vez, embora seja verdade que projetos que parecem semelhantes não implicam necessariamente o mesmo risco para o BEI, não temos informações para avaliar isso. Portanto, sempre que dois projetos envolvem o financiamento de atividades muito semelhantes e não há mais informações sobre o tipo de financiamento, foram contabilizados como sendo altamente semelhantes.

Um exemplo de projeto de Plano de Investimento para o qual só pudemos encontrar um projeto do BEI com 'baixa' similaridade é o projeto IMPAX Climate Property Fund II, que envolve o financiamento de um fundo que compra, reforma e vende edifícios comerciais no Reino Unido. Embora possamos encontrar muitos projetos do BEI envolvendo a reabilitação de edifícios residenciais ou públicos, não foi possível encontrar nenhum envolvendo edifícios comerciais. É por isso que contamos esses projetos como tendo similaridade 'baixa'.

Dos 55 projetos aprovados até agora e dos quais temos detalhes, há apenas um projeto para o qual não encontramos projetos semelhantes do BEI, mesmo mais ou menos semelhantes: o projeto ECOTITANIUM, que envolve a construção da primeira planta industrial europeia de reciclagem e fundir novamente a sucata metálica de titânio de grau de aviação.

Os resultados da nossa análise podem ser vistos na Figura 3 acima: dos 55 projetos do FEIE, encontramos projetos do BEI não pertencentes ao FEIE muito semelhantes para 42 deles; para 10 deles, encontramos projetos do BEI que eram um pouco semelhantes e, para apenas um, não foi possível encontrar nenhum projeto do BEI semelhante. Para um dos 55 projetos, não tínhamos informações suficientes para avaliar a semelhança com os projetos anteriores do BEI.

Como já foi mencionado, mesmo que os projetos sejam muito semelhantes aos projetos anteriores do BEI, é possível - e o BEI afirma que é realmente esse o caso - que os projetos do FEIE sejam mais arriscados, quer devido ao risco intrínseco dos projetos, quer porque o BEI tem uma posição mais júnior do que o normal, ou porque o prazo dos empréstimos é muito mais longo do que o normal. Mas as informações limitadas atualmente disponíveis não nos permitem verificar isso. No entanto, acreditamos que, especialmente uma vez que os fundos do orçamento da UE são usados ​​para o Plano e que há algum custo de oportunidade envolvido na reorganização dos fundos dos projetos do programa Horizonte 2020 e Conexão Europa para o fundo que garante os projetos do FEIE, é essencial para a Comissão e o BEI para demonstrar que estes projetos são "adicionais" e justificar o benefício da garantia. Isto é particularmente importante porque poderia haver incentivos para atribuir o rótulo FEIE a projetos que teriam sido realizados de qualquer maneira pelo BEI na ausência do plano: para o BEI beneficiar de uma garantia suplementar dos seus investimentos e para a Comissão Europeia gerar os 315 bilhões de euros prometidos em investimento por meio de projetos do FEIE ao longo de três anos.

De acordo com o regulamento FEIE, o BEI e a Comissão devem apresentar relatórios anuais ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o progresso do Plano de Investimento e sobre os detalhes dos projetos do FEIE e, em particular, sobre o seu perfil de risco e adicionalidade. Exortamos os eurodeputados e os Estados-Membros da UE a estarem vigilantes e a responsabilizarem o BEI e a Comissão pela forma como os fundos do orçamento da UE são utilizados. Estes projetos devem ser particularmente transparentes, a fim de demonstrar que são nitidamente mais arriscados do que os projetos que o BEI normalmente financiará, o que foi a motivação para utilizar o orçamento da UE em primeiro lugar.

A lógica do Plano Juncker precisa ser girada de cabeça para baixo

De um modo mais geral, embora não estejamos impressionados com o primeiro ano do Plano Juncker devido às informações atualmente disponíveis sobre os projetos do FEIE, ainda acreditamos que algumas das ideias subjacentes ao plano podem ser muito úteis para estimular o investimento na Europa através do BEI . Se o FEIE pudesse resultar numa profunda mudança cultural no BEI, seria uma mudança bem-vinda e poderia impulsionar o investimento na Europa. Mas para que isso aconteça, duas coisas terão que acontecer.

Em primeiro lugar, o FEIE só deve ser utilizado para projetos realmente inovadores e arriscados que não conseguem encontrar financiamento no momento devido a falhas de mercado (miopia de longo prazo dos investidores, aversão ao risco demasiado elevada por parte dos investidores privados, externalidades positivas transfronteiriças subestimadas de algum investimento em infraestrutura, etc). Para estes projetos, o BEI também deve estar pronto para assumir as primeiras perdas, a fim de atrair investidores privados como co-financiadores.

Em segundo lugar, e talvez mais importante, a ideia do multiplicador alto é boa, mas não é usado no lugar certo. O elevado objetivo de 'multiplicador' do plano Juncker, x15 (que pode ser decomposto em x3 através da alavancagem do BEI através da dívida e x5 através do cofinanciamento), foi concebido principalmente de tal forma devido à conjunção dos montantes limitados de fundos disponíveis para o plano e da promessa inicial feita pelo presidente Juncker em julho de 2014 de aumentar o investimento na Europa em € 300 bilhões em três anos.

Na verdade, os projetos arriscados e inovadores do FEIE poderiam atrair mais facilmente investidores privados como cofinanciadores se a parte do BEI no financiamento do projeto fosse superior à atual (ou, de forma equivalente, se o multiplicador de cofinanciamento fosse inferior). Por outro lado, o BEI deve financiar uma parte muito menor de cada um dos seus habituais projetos de baixo risco não FEIE, para evitar a exclusão de investidores privados - e investidores institucionais em particular - especialmente no atual ambiente de taxas de juro baixas. Por exemplo, na nossa pequena amostra, a participação do BEI no investimento total é de 27.7% para projetos do FEIE contra 48% para projetos semelhantes não FEIE. Este número pode não ser totalmente representativo dado o pequeno número de projetos para os quais temos dados, mas é mais ou menos consistente com o plano para maximizar o seu multiplicador (x3.7 para co-financiamento, em vez de x5). No entanto, a longo prazo, essa pode não ser a estratégia certa para atrair investimento privado em projetos de risco.

Uma forma de utilizar melhor o balanço do BEI para aumentar o investimento na Europa seria o BEI inverter a estratégia do Plano Juncker. O BEI deve reduzir a sua participação em projetos "tradicionais" de um terço a metade atualmente para um quinto, e deve atuar muito mais como um coordenador para encontrar mais co-financiadores (do setor privado, mas também de outros bancos públicos de desenvolvimento) , ao mesmo tempo em que aumenta o tamanho de seus tíquetes associados a posições juniores em projetos de alto risco e alto retorno. O «multiplicador» do balanço total do BEI seria muito maior e poderia dar um impulso real ao investimento na Europa, mesmo que o próprio multiplicador do FEIE fosse inferior.

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